อ.ชูศักดิ์ ศรีอนุชิต
นักวิชาการที่ดิน 8ว กรมที่ดิน
www.dol.go.th

ที่อยู่อาศัยเป็นปัจจัยพื้นฐานที่สำคัญแก่การดำรงชีวิตของมนุษย์   เป็นทรัพย์สินมีค่าถาวรเป็นหลักทรัพย์อย่างหนึ่งที่แสดงให้เห็นถึงฐานะความป็นอยู่ของผู้เป็นเจ้าของ ตลอดจนสามารถตกทอดเป็นมรดกสืบต่อถึงทายาทรุ่นลูกรุ่นหลานตลอดไป ซึ่งในช่วงก่อนปี พ.ศ.2500 ความต้องการในเรื่องที่อยู่อาศัยของประชาชนไทยยังไม่มีปัญหา แต่หลังจากนั้นเมื่ออัตราการเพิ่มของประชากรในประทศเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ ปัญหาเรื่องที่อยู่อาศัยจึงเกิดขึ้นเป็นเงาตามตัว และมีผลกระทบต่อประชาชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ จึงทำให้เกิดธุรกิจใหม่ขึ้นมาเพื่อสนองความต้องการของประชาชน  คือ การนำที่ดินแบ่งขายเป็นแปลงย่อย  ซึ่งต่อมาได้เป็นที่รู้จักกันดีในนามของหมู่บ้านจัดสรร โดยแต่เดิมจะเป็นการแบ่งขายเฉพาะที่ดินให้ผู้ซื้อนำไปปลูกบ้านอยู่อาศัยกันเอง  ปรากฏว่าประสบความสำเร็จพอสมค  เพราะสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้เป็นอย่างดี  ทำให้มีการขยายและพัฒนาธุรกิจด้านนี้ขึ้นมาเป็นลำดับ  จากเดิมที่เป็นการแบ่งขายที่ดินเป็นแปลงย่อยเพียงอย่างเดียว  ก็มีการจัดทำบริการด้านอื่นควบคู่กันไปด้วย  เช่น  จัดทำถนน  ท่อระบายน้ำ  ประปา  ไฟฟ้า  ตลอดจนปลูกบ้านขายไปพร้อมกับที่ดินด้วย 

  
อย่างไรก็ตามเรื่องของธุรกิจเป็นสิ่งที่ไม่แน่นอน  ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายอย่าง  ผู้ประกอบการแต่ละรายมีศักยภาพไม่เท่ากัน  ผู้ที่ประสบความสำเร็จก็มี ผู้ที่ล้มเหลวก็มาก ทำให้ส่งผลกระทบถึงผู้ซื้อซึ่งเป็นผู้บริโภคด้วย  เช่น  ผู้ซื้อชำระเงินหมดแล้วแต่ไม่ได้รับการโอนกรรมสิทธิ์ที่ดิน  หรือได้รับการโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินแล้ว  แต่ไม่มีการจัดทำสาธารณูปโภค  คือ  ถนน  ท่อระบายน้ำ  ประปา  ไฟฟ้า  ตามที่ผู้ขายได้โฆษณาไว้ เป็นเหตุให้มีการพิพาทกันอยู่เป็นประจำ  อีกทั้งการวางแผนผังโครงการหรือวิธีการในการจัดสรรที่ดินก็ไม่ถูกต้องตามหลักวิชาการผังเมือง  เมื่อเหตุการณ์ต่าง ๆ  เหล่านี้เริ่มมีมากขึ้นจนถึงขั้นวิกฤต  รัฐบาลในสมัยนั้น คือ  จอมพลถนอม กิตติขจร จึงได้เข้ามาแก้ไขปัญหาโดยการออกกฏหมายขึ้นมาหนึ่งฉบับ  คือ  ประกาศของคณะปฏิวัติ  ฉบับที่  286  ลงวันที่  24  พฤศจิกายน  2515  เพื่อควบคุมดูแลการจัดสรรที่ดินของเอกชนโดยเฉพาะ ให้เป็นไปด้วยความเรียบร้อยเพื่อประโยชน์ของผู้ซื้อที่ดินจัดสรรและเพื่อผลในทางเศรษฐกิจ  สังคม  และการผังเมือง

โดยในประกาศของคณะปฏิวัติฉบับนี้ได้ให้ความหมายของการจัดสรรที่ดินว่า   หมายถึงการจัดจำหน่ายที่ดินติดต่อกันเป็นแปลงย่อย จำนวนตั้งแต่สิบแปลงขึ้นไปไม่ว่าด้วยวิธีใด โดยได้รับทรัพย์สินหรือประโยชน์อย่างอื่นเป็นค่าตอบแทน และมีการให้คำมั่นหรือการแสดงออกโดยปริยายว่าจะจัดให้มีสาธารณูปโภคหรือบริการสาธารณะหรือปรับปรุงให้ที่ดินนั้นเป็นที่อยู่อาศัย ที่ประกอบการพาณิชย์หรือที่ประกอบการอุตสาหกรรม ดังนั้น ผู้ที่ดำเนินการเข้าข่ายตามองค์ประกอบดังกล่าวจึงต้องยื่นขออนุญาตทำการจัดสรรที่ดินให้ถูกต้องตามกฏหมาย และผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมดูแล การจัดสรรที่ดินตามฉบับนี้ คือ คณะกรรมการควบคุมการจัดสรรที่ดิน ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ครอบคลุมทั่วประเทศ โดยการจัดทำแผนผังโครงการและวิธีการจัดสรรที่ดินของแต่ละโครงการ จะต้องจัดทำตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขตามที่กำหนดไว้ในข้อกำหนดเกี่ยวกับการจัดสรรที่ดิน ซึ่งคณะกรรมการควบคุมการจัดสรรที่ดินประกาศใช้บังคับ โดยข้อกำหนดดังกล่าวจะกำหนดรายละเอียดต่าง ๆ ของการจัดทำโครงการ เช่น ขนาดและรูปแปลงที่ดิน ประเภทของที่ดิน ระบบมาตรฐานถนนและทางเท้า ระบบระบายน้ำ ระบบและมาตรฐานของสิ่งสาธารณูปโภคและบริการสาธารณะที่จำเป็น โดยคณะกรรมการควบคุมการจัดสรรที่ดินได้พิจารณาจากประโยชน์ที่ผู้ซื้อที่ดินจัดสรรจะได้รับ


แต่มีการจัดสรรที่ดินบางประเภท ที่ได้รับยกเว้นไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับของประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 286 ลงวันที่ 24 พฤศจิกายน 2515 คือ การจัดสรรที่ดินของทางราชการหรือขององคารของรัฐบาล ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ทำการจัดสรรที่ดินตามกฏหมาย เช่น การเคหะแห่งชาติ การจัดสรรที่ดินเพื่อการเกษตร   การจัดสรรที่ดินที่ไม่มีหนังสือสำคัญแสดงกรรมสิทธิ์ (ที่ดิน น.ส.3)


เนื่องจากประกาศของคณะปฏิวัติฉบับนี้   ได้ประกาศใช้บังคับมาเป็นเวลานานแล้ว ทำให้หลักการและรายละเอียดบางประการไม่เหมาะสมกับสภาวะในปัจจุบัน ผู้ที่เกี่ยวข้องจึงได้ร่วมกันแก้ไขปรับปรุงกฏหมายว่าด้วยการควบคุมการจัดสรรที่ดินขึ้นใหม่ เรียกว่า พระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. 2543 ซึ่งมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 22 กรกฎาคม 2543 เป็นต้นมา โดยในพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดหลักการสำคัญที่แตกต่างกับประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 286 หลายประการ ทั้งนี้เพื่อต้องการที่จะส่งเสริมให้การประกอบธุรกิจการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ด้านการจัดสรรที่ดินเป็นธุรกิจที่มั่นคงต่อไปในอนาคต โดยมีหลักการว่าจะให้ความคุ้มครองผู้ซื้อที่ดินจัดสรรให้ได้รับที่ดินจัดสรรและการบริการที่ดี ตราบเท่าที่ผู้ซื้อที่ดินจัดสรรยังคงปฏิบัติตามสัญญาอย่างครบถ้วน


ในขณะเดียวกันก็จะส่งเสริมผู้จัดสรรที่ดิน โดยการลดปัญหาและอุปสรรคต่าง ๆ ในการประกอบธุรกิจการจัดสรรที่ดิน เพื่ออำนวยประโยชน์แก่ผู้ที่จะเข้ามาเกี่ยวข้องทุกฝ่าย   หลักการที่สำคัญ ๆ ในพระราชบัญญัติฉบับนี้  คือกำหนดให้มีคณะกรรมการจัดสรรที่ดินกลาง เป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบายการจัดสรรที่ดินให้เป็นมาตรฐานเดียวกันทั่วประเทศ และพิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์หรือปัญหาเกี่ยวกับการจัดสรรที่ดิน ซึ่งเป็นการเยียวยาในทางบริหารก่อนที่จะมีข้อพิพาทกันในศาล กระจายอำนาจการพิจารณาออกไปจากส่วนกลาง โดยให้มีคณะกรรมการจัดสรรที่ดินจังหวัดทุกจังหวัด เป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาคำขออนุญาตเกี่ยวกับการจัดสรรที่ดินทุกประเภท และออกข้อกำหนดเกี่ยวกับการจัดสรรที่ดินสำหรับจังหวัดนั้น กำหนดให้มีแบบมาตรฐานของสัญญาจะซื้อจะขายที่ผู้จัดสรรที่ดินต้องใช้ในการทำสัญญาเพื่อควบคุมมิให้ผู้จัดสรรทีดินเอารัดเอาเปรียบผู้ซื้อที่ดินจัดสรร กำหนดให้มีการจัดตั้งนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรรเพื่อรับโอนสาธารณูปโภคไปดูแลบำรุงรักษา และการจัดสรรที่ดินที่ต้องตกอยู่ภายใต้พระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ การจัดสรรที่ดินเพื่อการเกษตร รวมทั้งการจัดสรรที่ดินที่มไม่มีหนังสือสำคัญแสดงกรรมสิทธิ์ด้วย ส่วนวิธีการและขั้นตอนในการจัดสรรที่ดินตามพระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. 2543 ซึ่งมีรายละเอียดที่สำคัญบางประการแตกต่างไปจากประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 286 (พ.ศ. 2515) พอสมควร จะได้กล่าวถึงในครั้งต่อไป